5.
Ley 19.253 sobre Protección, Fomento y Desarrollo
Indígena
La
ley Indígena recogió parcialmente los planteamientos hechos por
las comunidades y organizaciones indígenas en más de 2.000
encuentros sectoriales, comunales y regionales que culminaron con el Congreso
Nacional de los Pueblos Indígenas de Chile, realizado en Temuco entre el
16 y 18 de enero de 1991. Varias de las disposiciones propuestas por el
Congreso Indígena fueron modificadas o simplemente eliminadas en el
Congreso nacional, como por ejemplo: el reconocimiento del concepto de
“pueblo”, que fue reemplazado por el de “etnia”, o los
de “territorios de desarrollo indígena”, reemplazado por las
“áreas de desarrollo”. Para el caso de los indígenas
urbanos la ley reemplazó la propuesta de reconocimiento jurídico
de las “comunidades indígenas urbanas” por las
“Asociaciones Indígenas Urbanas”
La
Ley Indígena fue publicada en el diario Oficial el 5 de Octubre de 1993,
bajo el Nº 19.253, cuya declaración de principios establece:
“El Estado
reconoce que los indígenas de Chile son descendientes de las agrupaciones
humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que
conservan manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos
la tierra el fundamento principal de su existencia y
cultura”. Seguidamente la Ley
señala que el Estado reconoce como principales etnias de Chile a la
Mapuche, Aymara, Rapa Nui, las comunidades Atacameñas, Quechuas y Collas
del norte, las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Yámana o Yagán
de los canales australes.
“El estado
valora su existencia por ser parte esencial de las raíces de la
Nación Chilena, país como su integridad y desarrollo, de acuerdo a
sus costumbres y valores”.
En
relación a la existencia de los pueblos indígenas la Ley establece
además un mandato a la sociedad chilena y al estado en particular que se
expresa muy claramente:
“Es deber de la
sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus
instituciones respetar, proteger y promover el desarrollo de los
indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas
adecuadas a tales fines...”
5.1
Indígenas Urbanos y Ley Indígena
Como
se puede observar, la Ley 19.253 reconoce a los indígenas como parte
esencial de la nación chilena, lo que implica respetar, proteger y
promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, sus familias y
comunidades. Por tanto, el espíritu de la ley no discrimina si los
indígenas son urbanos o rurales, el problema está en los
instrumentos de aplicación de la ley indígena, como por ejemplo el
“Fondo de Desarrollo” que esta orientado fundamentalmente a
financiar, “derechos sucesorios”, recuperación de la calidad
de tierras indígenas, concesiones de acuicultura”, etc. En
síntesis desarrollar las comunidades rurales o las “Áreas de
Desarrollo” que están diseñadas para ser aplicada en las
áreas rurales y no urbanas. En ambos casos el elemento
“tierra” o “territorio” juega un rol
preponderante.
El
problema de la “ruralización” de la ley indígena se
origina según R. Valenzuela en la definición de la calidad de
indígena, en el que el elemento “tierra” cobra un sentido de
identificación y pertenencia definitivo y por tanto para la
aplicación de la ley, como los indígenas urbanos carecen de
elemento “tierra” o “territorio” están excluidos
de la ley
indígena.
La
discusión se traslada entonces a la definición de la calidad de
indígenas que contiene la Ley Indígena en su artículo
2º, :”Se
entenderá por hijo de padre o madre indígena a quienes desciendan
de habitantes originarios de las tierras identificadas en el artículo 12,
número 1 y 2”. Otros
requisitos para identificarse como indígena son:
“Un apellido no
indígena será considerado indígena, para los efectos de
esta ley, si se acredita su procedencia indígena por
generaciones...”. Estas definiciones
no contribuyen directamente a reconocer la calidad de indígena de los
indígenas urbanos.
No
obstante la letra c) “Los que mantengan
rasgos
culturales de alguna etnia
indígena, entendiéndose por tales
la práctica de
formas de vida, costumbres o
religión de estas etnias
de un modo
habitual...”Esta es la
disposición que permite la certificación de la calidad de
indígena a los indígenas urbanos, es decir no está el
elemento “tierra” o “territorio”, sino el elemento
“cultura” “formas de vida”, “costumbres” que
se practiquen de un “modo habitual”.
En
el Título VIII, Párrafo 5º, sobre disposiciones Particulares
para los Indígenas Urbanos y Migrantes, la ley establece: “Se
entenderá por indígenas urbanos aquellos chilenos que, reuniendo
los requisitos del artículo 2º de esta ley, (esto es la
definición de la calidad de indígenas) se autoidentifiquen como
indígenas y cuyo domicilio sea un área urbana del territorio
nacional y por indígenas migrantes aquellos que, reuniendo los mismo
requisitos de origen precedentes, tengan domicilio permanente en una zona rural
no comprendidas en los artículos 60, 62, 66 y 72.
El
problema de la “ruralidad” o “campesinización”
de la ley indígena es entonces haber creado instrumentos sólo para
desarrollar “tierras” o “territorios” de comunidades
rurales y su debilidad radicaría en no crear instrumentos para
desarrollar “cultura”, “formas de vida”,
“costumbres” de los indígenas ni del campo ni de las
ciudades. Al respecto, así como existe el Fondo de Desarrollo
debería existir el Fondo de las culturas Indígenas. De esa manera
se compensaría el desequilibrio que hoy día existe con la ley
indígena en relación a “tierras” y
“cultura” y por tanto la desigualdad entre indígenas rurales
e indígenas urbanos.
No
obstante que deberían considerarse favorables al desarrollo cultural de
los indígenas urbanos son las normas contenidas en el Título IV de
la Cultura y educación Indígena, en los párrafos 1º y
2º, sobre todo las medidas contenidas en los artículos 28º,
29º, 30º, 31º y 32º. Relevante resultaría para los
indígenas urbanos por ejemplo la implementación de los Institutos
de Cultura Indígena instituidos en la Ley pero que hasta hoy no se han
implementado, así como el sistema de educación intercultural
bilingüe.
Cuando
se discutió el borrador de la ley entregado por el Congreso
Indígena de Temuco del año 91 al Ejecutivo, tanto el Poder
Ejecutivo como el Legislativo modifica, suprime o perfecciona varios aspectos,
entre éstos lo relacionado con el instrumento de desarrollo para los
indígenas urbanos, el Congreso Indígena proponía el
reconocimiento de la Comunidad Indígena Urbana, el poder legislativo
propuso en cambio las Asociaciones Indígenas Urbanas o Migrantes en los
siguientes términos:
“Los
indígenas urbanos podrán formar Asociaciones Indígenas
Urbanas o Migrantes, constituyéndolas de acuerdo a lo establecido por
esta ley”.
En
la misma disposición la ley establece las prerrogativas que
tendrán dichas asociaciones. Al respecto la ley señala:
“Las
Asociaciones Indígenas Urbanas o Migrantes será una instancia de
organización social, desarrollo cultural, apoyo y mutua protección
entre los indígenas urbanos migrantes,
respectivamente”.
Con
estas disposiciones, la Ley Indígena está reconociendo la
existencia de los indígenas urbanos y migrantes y está creando una
herramienta de desarrollo y autogestión. Sin embargo adolece de los
instrumentos de generación de políticas y de financiamiento que
permitan fortalecer el desarrollo económico, social y cultural de los
indígenas urbanos, como ya se ha señalado.
Finalmente
sobre coordinación intersectorial en esta materia la ley establece:
”La
Corporación podrá impulsar y coordinar con los Ministerios,
Municipios y oficinas gubernamentales planes y programas que tengan por objeto
lograr mayores grados de bienestar para los indígenas urbanos y
migrantes, asegurar la mantención y desarrollo de sus culturas e
identidades propias, así como velar y procurar el cumplimiento del
artículo 8º de esta ley”
Sobre
el artículo 8º, citado en el artículo 77º de la Ley
indígena, es conveniente detenerse brevemente.
“...la falta de
discriminación manifiesta e intencionada en contra de los
indígenas, en razón de su origen y su
cultura...”. Sin embargo, los pocos
casos que se han llevado a los Juzgados de Policía Local, al menos en la
Región Metropolitana no solo no han tenido sanciones, sino que los
jueces se han declarado incompetente para tratar tales asuntos. Pero este es un
tema que no sólo afecta a los indígenas urbanos, sino a todos los
indígenas del país. Al respecto, el proyecto de Ley original,
proponía establecer
“...el delito de
Ofensa Cultural...que tiene por objeto proteger a las culturas y pueblos
indígenas de la mirada discriminatoria, despreciativa y desvalorizadora
de la sociedad
global”.
Muchas
de las formas de discriminación podrán sancionarse si se retomara
y perfeccionara la propuesta del Congreso Indígena de Temuco, otras se
superarían si se ratificara el Convenio 169 de la OIT, sobre todo lo
relacionado con la discriminación laboral de los indígenas. Otra
forma de avanzar en el tema para superar la discriminación es exigiendo
la aplicación de la Convención sobre la Discriminación
racial, cuyo artículo 14 fue ratificado por Chile en el año 1993,
que otorga facultades al Comité para la Eliminación de la
Discriminación Racial CERD, para conocer casos individuales y grupales de
discriminación racial, en los países que han ratificado la
convención.
La
discriminación racial debe ser uno de los problemas más
importantes de la población indígena urbana, ello no significa que
los indígenas rurales no la sufran, el punto por tanto parece ser, por
una parte, perfeccionar la ley indígena en todos aquellos ámbitos
que tenga debilidades, así como otros cuerpos legales intermedios que sin
estar relacionados con el tema indígena afecta a los indígenas,
como ejemplo la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y
Administración Regional, o la de Municipalidades, entre
otras.
Otras
reformas importantes que mejorarían la equidad en la aplicación de
la ley indígena dicen relación con trasformar la Oficina de
Asuntos Indígenas de Santiago en una Subdirección de la CONADI en
la Región Metropolitana, que atienda la Macro Región Central.
Del mismo modo incorporar como beneficiarios del Fondo de Desarrollo
Indígena a los Indígenas Urbanos y Migrantes. Debe crearse un
instrumento similar al Fondo de Tierras y Aguas, pero que diga relación
con los interés de los indígenas urbanos, ya sea para adquirir
bienes de capital y /o servicios, destinados a microempresarios, Asociaciones,
grupos o personas individuales.
Finalmente
un comentario de carácter general que tiene que ver con la
aplicación de la ley indígena en los centros urbanos. Si bien la
ley indígena es de reconocida tendencia ruralista, hay en ella un cuerpo
de normas que han permitido el desarrollo de planes y programas en diversos
ámbitos que constituyen un avance significativo en la materia pero que
podría mejorar sustancialmente con algunas modificaciones en
términos de crear los instrumentos adecuados para atender a la realidad
económica, cultural, y social de los indígenas
urbanos.